乡村生态振兴的法治路径探析----以《民法典》中“绿色原则”的实施为视角

作者：杜辉  发布时间：2020-11-18 10:04:40

3.土壤污染。2005年4月至2013年12月, 我国开展了首次全国土壤污染状况调查, 《全国土壤污染状况调查公报》显示[8]:全国土壤环境状况总体不容乐观, 部分地区土壤污染较重, 耕地土壤环境质量堪忧, 工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的污染物超标率为16.1%, 其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。不同土地利用类型土壤的环境质量状况显示: “对于耕地, 土壤点位超标率(公报中点位超标率是指土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例)为19.4%, 其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%, 主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。”

4.农产品污染。全国每年因重金属污染的粮食达1 200万t, 每年造成的直接经济损失超过200亿元人民币, 并且由此引发各种中毒或疾病事件, 已经危害到人类的广大村民的身体健康和生命安全。

二、原因探究：乡村振兴中影响生态振兴的因素

（一）顶层设计方面法规漏洞

乡村振兴要实现乡村的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等更高层级的乡村发展。除了国家政策的扶持之外， 法治就成了最优选择。党提出“五位一体”的统筹发展思路， 将生态文明纳入社会主义事业的总布局，对农村生态文明法治化建设提出了更高的要求。从目前的整体来看，农村的生态法治建设比较滞后，国家并没有根据农村环境的特殊进行专项立法，现有的国家和地方层面的立法体系并不能对农村生态环境进行有效的治理。

1. 农村生态文明建设立法理念偏差

从目前的整体来看，农村的生态法治建设比较滞后，国家并没有根据农村环境的特殊进行专项立法，现有的国家和地方层面的立法体系并不能对农村生态环境进行有效的治理。在环境保护立法上，环境保护法呈现出以“城市中心主义”为导向的结构性“陷阱”，法律规范集中于城市环境保护以及工业污染防治，农村环境保护制度供给严重不足。当前，涉及农村环境保护的法律规范散见于《环境保护法》《水法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》《农业法》《畜牧法》《土地管理法》等相关法律中，缺乏规制农村畜禽粪污处理、重金属污染耕地、土壤污染、流域环境和近岸海域污染等现象的系统、有效的制度体系。除此之外，城市高污染企业向农村转移破坏生态环境的现象尚无法根治，环境保护法中缺乏对农民补偿的制度安排。乡村生态振兴面临着农村内生环境问题与城市环境问题转移的双重挑战，急需通过稳定有效的法律制度明确乡村振兴图景下开发行为与绿色发展、循环发展、低碳发展的制度实现路径。利益衡平与选择需要通过法律与制度完成。乡村生态环境保护制度供给不足。由于农村环境问题的特殊性, 在对农村生态环境进行立法时应当加以充分考虑。要将农村生态环境保护与城市环境保护放在同等重要的位置, 摒弃以工业污染防治为重点的观念, 把保护农村环境、治理农村环境污染、保障农民身体健康作为主要目标。

2. 农村生态文明建设立法内容缺失

立法过于原则化, 实体规范远多于程序规范, 缺乏可操作性。内容简单、抽象, 缺乏明确性。我国现有的农村生态环境保护法律法规普遍存在立法过于笼统、原则性较强、可操作性较差的问题, 同时立法着力于实体性的规定, 而使相应的程序性规定处于空白。农村生态环境保护立法目的是为了更加准确、具体的保护生态环境, 这就要求对各项生态环境要素进行明确具体的区分, 在立法中对各种生态要素之间的差别进行区分, 明确适用的具体对象、时间、空间则是基础。

（二）生态保护运行机制不健全

乡村生态保护执法不到位。农村执法部门间职责划分不明确, 存在着行政执法交叉冲突现象, 这已成为我国环境行政执法中的常遇到的老大难问题。虽然各环保机构都是在自己的权限范围内行使环境管理的权力, 但由于我国目前对各环保主管部门间在具体权限范围、管理责任上如何划分、如何相互协调缺乏明确的规范, 当出现环境问题时, 各部门间应该管多少, 怎么管都没有详细的规定, 这就会导致环境行政执法过程中各部门不能完全做到根据农村环境问题的实际情况与实际需求解决好环境问题, 而是只顾各自利益。这样结果要不就是相互推脱, 造成环境行政执法不作为、不到位, 导致环境行政管理混乱无序, 环境治理效率低下;要不就是因利益或利害关系相互争抢, 交叉执法, 多头执法, 出现“多龙治水”现象。

（三）生态理念错位

1. 政府发展理念错位。地方政府的政绩观干扰农村环境行政执法传统的经济发展观导致一些地方政府过度重视GDP, 而忽视了绿色环境的保护。官员政绩考核面前, 一些乡镇政府及领导者片面的强调本地区的经济发展, 忽视本地区生态环境, 选择重经济发展轻环境保护的“先发展后治理”的传统发展道路。农村环境行政执法摆脱地方政府的行政干预和走出地方保护主义的怪圈, 改变农村生态环境行政执法举步维艰的现状, 是我国农村生态环境保护必须解决的一个难题。

2.部分农村居民环保意识淡薄。即使在“青山绿水就是金山银山”的国策倡导下，在一系列的法律规定下，农民的环境保护意识也只停留在观念状态，并没有付诸实际行动。如毁林造田、焚烧秸秆、过度放牧等落后的生产方式，仍存在于经济文化落后的乡村地区。部分农村居民环保意识淡薄，忽视迁入农村的高污染企业对乡村环境的破坏，只希望该类企业能够带来直接的经济价值，而对乱排污水、废气等现象视而不见，只有个别环保意识强烈的居民反对高污染企业入驻乡村，难以形成团结一致、抵制污染的力量。

三、峰回路转：民法典的实施对乡村生态振兴的意义

民法典中有关生态保护的表述为“用最严格制度最严密法治保护生态环境”提供了法律保障，并系统构筑了生态文明理念，进一步健全了生态环境保护责任体系。民法典引入了生态保护的原则，致力于将民法典的规定绿色化和生态化，鼓励和推进资源节约和环境保护，以指导和规范经济和社会生活向着有利于生态文明的方向发展。《民法典》彰显了习近平“以人民为中心”的发展理念在保障人民生态权益、维护生态公正方面的立法宗旨。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。对人的生存来说，金山银山固然重要，但绿水青山是人民幸福生活的重要内容，是金钱不能代替的。

表：民法典中生态保护相关内容统计

 民法典的绿色原则和绿色条款体系，扩展了绿色法律制度的领域，促进了环境治理制度的健全和完善，对各领域民商事活动进行了约束，为从根源上治理农村污染、加强农业农村环境污染防治提供了有效制度支撑和法律保障。

四、创新构建：绿色原则融入乡村生态振兴的路径

乡村生态振兴的核心是衡平多元价值。乡村生态振兴的核心命题是要解决人与自然和谐共生问题。资源环境领域出现的经济利益与生态环境利益之间的冲突，并非是正当利益与不当利益的冲突，而是两个正当利益的冲突。“这两个冲突是指是两个正当利益如何实现的选择自由的冲突，是两个正当利益优位性选择的问题，表现形式是基于可行条件和问题的紧迫性的时空优先顺序的安排，并非对抗性的淘汰式选择。”  

 （一）在宏观上，以绿色原则为引领 ，完善乡村生态振兴法律法规

1.详尽实用原则。农村生态环境保护立法要坚持可操作性强、程序性规定合理的原则,既有利于环境行政执法机关进行执法、也有利于司法机关在审理该类案件时公平公正, 保障农民的合法权利不会受到非法的侵犯。制定农村生态环境保护基本法，农村发展大环境的改变，法治必然成为倚重的重心。尤其生态文明入宪的提出，加快了生态环境保护的步伐。但农村生态文明建设的法治化尚未落实，立法呈碎片化状态，散见于其他法律规范。为了全面保障农村生态环境，就需要因地制宜制定农村生态环境保护基本法。完善农村环保法律体系，确保农村环境保护有法可依。制定统一的《农村环境保护法》应针对农村环境开展调研工作，掌握农村主要污染源与被污染区域的主要信息，根据农村的环境特点和造成环境问题的因素，增加生产污染、生活污染的法律条文规定，逐步完善《农村环境保护法》的内容，形成城乡一体化的法律体系。

2.绿色原则。《民法典》提出了民事立法应遵循绿色原则，明确了“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。这条立法原则开宗明义，为公民在生产生活中的民事行为应该有利于环境保护和生态文明建设做出了法理规范和价值引导，也为司法部门界定和处理各类民事案例中涉及到环境破坏、环境污染等违法行为，加大环境违法处罚力度提供了法律依据，有利于绿色发展理念和绿色生活方式在人民群众日常生产生活中的培育和贯彻落实，为在全社会传播生态文明思想，加快生态文明建设法治化进程奠定了法治基础。

3.可持续原则。罗尔斯在《正义论》中指出“正义是社会制度的首要价值, 是一个社会首先要解决的问题”。 摒弃以往“以牺牲环境为代价的先污染后治理”的发展理念, 正确认识和处理好环境保护与经济发展二者间的关系。在环境资源的利用和保护上城市和农村都应享有同等的权利, 在环境破坏性后果的承受和治理上城市和农村都应负担同等的义务。具体而言, 实现城乡环境公平首先要在立法目的中体现城乡环境公平的内容。其次要在基本原则中确立“谁受益谁补偿”的原则, 在城市受益和农村受损之间进行利益的调配, 公平公正的弥补农村所受的损失。再次要将环境公平的理念贯彻到权利的设置上, 主要体现在平等享有环境权和平等落实救济权。最后在设置基本制度时建立生态补偿机制和农村环境保护专项资金, 采取经济手段, 通过税收政策和财政转移支付, 推进城乡之间的环境公平。

4.公平原则。要在立法目的中体现“保护农村环境, 保障农民健康, 平等利用环境资源, 平等负担环境污染破坏的不利后果”的内容。其次要在基本原则中对已有的“污染者付费、开发者保护”原则进行补充, 确立“谁受益谁补偿”的原则, 在受益的城市和受损的农村之间进行利益的调配, 弥补农村、农业、农民的环境损失, 实现环境公平的目的。构建乡村环境友好型社会，整治农村高污染企业。新时代农村生态文明建设工作的开展必须发挥相关法律的引导与监督作用，贯彻落实依法治国理念。完善农村环保法律体系的首要任务是打破城乡二元结构的壁垒，提高对农村环境保护的重视力度。地方政府需要分清经济发展与环境保护的主次关系，摒弃只注重经济发展的传统思维，而是应坚持以环境保护为主的发展理念，构建环境友好型的乡村社会。

（二）在中观上进行组织，以绿色原则引导乡村生态振兴的执法管理 

坚持政府主导、公众参与、保护优先、预防为主、综合治理原则。进一步明确农村生态环境保护机构和职责;应在乡镇一级设立专门的农村环境保护管理机构。强化农民生态环境保护意识，通过环保普法宣传、送法下乡、定期发布农村环境保护法治典型案例等方式进行环境法律知识教育;通过健全信息公开、公众参与机制，让公众了解生态环境法治信息、熟悉参与的方式方法、提升实质参与效率，在法治实践中有效提升公众环境法律意识。

1. 建立环保监管部门间责任追究与联动执法机制

  首先, 应该在行政设置上分清各部门的管理性质, 让每个部门只承担与其管理性质和目标相符合的环境管理职能, 尽量避免业务上的交叉。其次, 出台相应的政府部门环境执法协作工作规范, 建立各部门稳定、持续的联动协作机制, 避免环境监管中的“权力打架”或“推诿扯皮”现象, 并在不断实践中上升为国家法律法规。

  2. 健全农村生态环境执法监督制约机制

  以现行“环保督查中心”为基础, 在新《环保法》的基础上进一步深化环保监管体制改革。首先, 出台高位阶的规范性法律文件, 作为环保督查机构设置和运行的法律依据。重点应在明确环保督查机构的法律地位、职权职责、运行程序以及责任追究制度等方面。其次, 整合明晰督查职权, 塑造更为专业、权威的环保督查机构。

  3. 明确基层政府的环境监管行政责任

  强化地方政府主要负责人问责机制。其次, 建立党政同责、齐抓共管的责任框架。最后, 建立法治的宏观调控问责机制。

4.深化村民自治实践

村民自治没有适应社会的发展，失去了应有之义。如今农村生态环境的破坏现象与农村自治组织的无作为和不作为有莫大的关系。自治组织软弱涣散， 裙带关系极易产生腐败，无法组织有效的生产经营活动，对农民肆意破坏环境求效益的行为不管不问。对此需要加强农村自治组织建设，对队伍整体优化提升。乡村生活及原初治理实践与城市存在 诸多不同，乡村法治需要一套新的行动规则，尤其是要加速实现法律规则在乡村地区的深度融合与下沉。同时需要注意的是，乡村生态法治治理要注 意将“纸面上的法”与百姓“行动中的法”密切结 合在一起，既要引导农民通过法律程序解决矛盾纠纷，又要注意“乡规民约、乡土民情，因地制宜、 因势利导，寻求理性法与民间法之间的最大公约 数” 。乡村公众参与生态振兴不仅表现在遵守 规则、依法行为等消极义务上，还可以通过积极 赋权激发农民参与生态保护与治理的积极性，主动加入到乡村生态振兴中。

（三）在微观上，发挥绿色原则在乡村生态振兴司法保障功能

1.建立农民环境法律援助中心。基层环境司法援助是保障农民生态权益维权的重要途径。我国基层司法机构不仅承担着农民维权的职责，还必须从制度上为农民提供真实而有效的价值关怀，将法律援助扩展到农民生态环境的维权方面。政府要积极推动乡镇司法所的建设，建立以乡镇司法所为中心的农民法律援助体系。农民环境法律援助中心可以为经济比较困难的农民，或者一些特殊案件的当事人提供法律咨询、代写法律文书、提供辩护和代理服务等，并减免律师费。

2.完善生态司法修复补偿制度。农村的生态补偿制度是农村生态环境修复的重要保障，是重新分配生态环境受益者与 受害者之间利益的最佳途径。完善农村资源有偿使用制度和生态补偿法律制度，要求环境污染者对污染环境造成的损失做出赔偿，要求环境受益者对牺牲良好环境的 农村地区提供适当的补偿,从而在根本上保护农民利益。国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。

3. 完善环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼及对接机制。明确规定可以向人民法院提起诉讼的机 关和组织，明确参与诉讼的主体资格。目前，我国存在着社会组织提起环境民事公益诉讼、检察机关提起环境公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼三种制度，在法律层面上、技术规范上以及审判程序上有效衔接不同主体提起的环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度。

4.加强维权建设，推进公民生态知情权的法治化进程。维护好农民的生态知情权，重点在于强化农村生态文明的信息公开，信息公开是确保农民参与生态文明建设的前提。农 村生态文明的信息公开，有利于农民对真 实的生存环境的了解，有利于政府和企业 主动公开事前生态环境信息，转变公开方式，由应付式公开转变为主动式、责任式公开。 加强农民生态维权能力建设。由于农民的受教育程度普遍比城镇居民低， 开展农民的生态维权教育是提高农民生态 维权的基础环节。政府可以在农民生态技 能培训班中宣传维权知识，提高农民的生 态技能水平，让农民更加积极地投入到生态维权中来。还要加大对农村的生态权益 纠纷处置力度, 鼓励保护农民对于生态权益的合理诉求, 提高农民运用法律的能力和法律维权水平。

                         结 语

乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。法治保障是新时代开展农村生态文明建设工作的基础。乡村生态振兴关乎乡村全面振兴，构建以民法典为基础的乡村生态法治保障体系，以此推动环境的改善和生态文明发展。正如电影《我和我的家乡》讲述的，让每个人的家乡都成为记住乡愁的地方，成为魂回梦绕的期盼。

责任编辑：nll